Светлана Андреева: региональные и местные нормативы градостроительного проектирования: соотношение и область применения

Понятие «градостроительство» включает в себя «теорию и практику планировки и застройки городов». Подобную формулировку можно найти в словарях, энциклопедиях и справочниках. Смысл самого термина вытекает из его наименования: градостроительство – это возведение населенных пунктов.

Градостроительство – теория и практика планировки и застройки городов; область архитектуры и строительства, комплексно решающая функционально-практические (экономические, демографические, строительно-технические, санитарно-гигиенические) и эстетические (архитектурно-художественные) задачи. Цели градостроительства – создание благоприятных условий для проживания населения, функционирования объектов производства, науки, культуры, коммунального хозяйства, а также формирование и сохранение экологически чистой и эстетически осмысленной городской среды.

(Большая российская энциклопедия.
Авторы: В. Ф. Касьянов, А. Н. Шукурова)

Градостроительство – комплексная и многосторонняя деятельность по созданию, развитию и реконструкции территорий и поселений, включающая архитектурное и инженерное проектирование, социальное, экономическое и экологическое планирование, законодательное регулирование. Сформировавшись как теория и практика планировки и застройки городов, градостроительство является одновременно и методологической базой проектирования всех составляющих материально-пространственной среды жизнедеятельности населения – городов, сел, жилых и производственных районов, зон отдыха, пространственной организации расселения, природных комплексов и ландшафтов.

Практическую сторону градостроительства составляет градостроительная деятельность. Согласно статье 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации «градостроительная деятельность – деятельность по развитию территорий, в том числе городов и иных поселений, осуществляемая в виде территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территории, архитектурно-строительного проектирования, строительства, капитального ремонта, реконструкции, сноса объектов капитального строительства, эксплуатации зданий, сооружений, благоустройства территорий».

ЦЕЛЬЮ ГРАДОСТРОИТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ЯВЛЯЕТСЯ СОЗДАНИЕ БЛАГОПРИЯТНОЙ СРЕДЫ ЖИЗНЕДЕЯТЕЛЬНОСТИ И ОБЕСПЕЧЕНИЕ РАЦИОНАЛЬНОГО ИСПОЛЬЗОВАНИЯ ПРИРОДНЫХ РЕСУРСОВ НА ТЕРРИТОРИЯХ НАСЕЛЕННЫХ ПУНКТОВ
ОБЪЕКТАМИ ГРАДОСТРОИТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ВЫСТУПАЮТ: ВСЯ ТЕРРИТОРИЯ РФ – ТЕРРИТОРИИ СУБЪЕКТОВ РФ, ТЕРРИТОРИИ ПОСЕЛЕНИЙ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ И ОКРУГОВ, ОБЪЕКТЫ НЕДВИЖИМОСТИ

И в крупных, и в малых поселениях нередко возникают противоречия во время решения задач нового жилищного, общественного, делового и производственного строительства, реконструкции сложившейся застройки, развития транспортной, инженерной и социальной инфраструктур и задач оздоровления окружающей среды, защиты природных и озелененных территорий, охраны исторических и культурных памятников, сохранения стабильности и комфорта условий для жителей сложившихся районов. Из-за этих противоречий возникают конфликты интересов городского сообщества, групп жителей отдельных районов и кварталов, граждан и юридических лиц.

Необходимым условием для достижения общественного согласия в области градостроительной политики является наличие законодательно установленных четких правовых норм и процедур подготовки, принятия и реализации градостроительных решений.

До принятия Градостроительного кодекса РФ разработка генеральных планов и другой градостроительной документации велась в соответствии с нормативно-техническими документами, регламентирующими градостроительное развитие территорий городов и сельских поселений.

Основным из таких документов, содержащим основные требования к планировке и застройке городских и сельских поселений, был СНиП 2.07.01-89 «Градостроительство. Планировка и застройка городских и сельских поселений».

Федеральным законом от 5.05.2014 № 131-ФЗ в Градостроительный кодекс РФ дополнительно включена Глава 3.1. Нормативы градостроительного проектирования (статьи с 29.1 по 29.4): «Нормативы градостроительного проектирования – совокупность установленных в целях обеспечения благоприятных условий жизнедеятельности человека расчетных показателей минимально допустимого уровня обеспеченности объектами, предусмотренными частями 1, 3 и 4 статьи 29.2 настоящего Кодекса, населения субъектов Российской Федерации, муниципальных образований и расчетных показателей максимально допустимого уровня территориальной доступности таких объектов для населения субъектов Российской Федерации, муниципальных образований».
(статья 1 Градостроительного кодекса РФ).

Законодательством о градостроительной деятельности определены региональные и местные нормативы градостроительного проектирования.

Нормативы градостроительного проектирования подразделяются на:

1. региональные нормативы градостроительного проектирования;
2. местные нормативы градостроительного проектирования.

(статья 29.1 Градостроительного кодекса РФ).

РЕГИОНАЛЬНЫЕ НОРМАТИВЫ УТВЕРЖДАЮТСЯ НА УРОВНЕ СУБЪЕКТА РФ. МЕСТНЫЕ НОРМАТИВЫ УТВЕРЖДАЮТСЯ ОРГАНАМИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

Нормативы местного уровня разрабатываются с учетом региональных нормативов и не должны им противоречить. В статье 29.1 Градостроительного кодекса РФ говорится, что систематизацию нормативов градостроительного проектирования по видам объектов регионального и местного значения обеспечивают органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Согласно статье 76 Конституции РФ, в части предметов совместного ведения РФ и субъектов РФ, нормативные правовые акты субъектов РФ не могут противоречить федеральным законам, а в случае противоречия действует федеральный закон.

Региональные и местные нормативы градостроительного проектирования подлежат применению в части, не противоречащей требованиям технических регламентов, санитарных правил и документов по стандартизации, имеющих статус обязательных.

В СП 42.13330.2011, актуализированной редакции СНиП 2.07.01-89, определена область применения: «Настоящий документ распространяется на проектирование новых и реконструкцию существующих городских и сельских поселений и включает основные требования к их планировке и застройке. Конкретизацию этих требований следует осуществлять при разработке региональных и местных нормативов градостроительного проектирования».

Региональные нормативы градостроительного проектирования устанавливают совокупность расчетных показателей минимально допустимого уровня обеспеченности объектами регионального значения и расчетных показателей максимально допустимого уровня территориальной доступности таких объектов для населения субъекта Российской Федерации. Согласно части 3 статьи 14 Градостроительного кодекса в число таких объектов входят объекты, относящиеся к следующим областям:

1) транспорт (железнодорожный, водный, воздушный), автомобильные дороги регионального или межмуниципального значения;
2) предупреждение чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера, стихийных бедствий, эпидемий и ликвидация их последствий;
3) образование;
4) здравоохранение;
5) физическая культура и спорт;
5.1) энергетика;
6) иные области в соответствии с полномочиями субъектов РФ.

В Республике Татарстан разработаны и утверждены Постановлением Кабинета Министров РТ от 27.12.2013 № 1071 республиканские нормативы градостроительного проектирования Республики Татарстан (далее – РНГП), «конкретизирующие и развивающие основные положения действующих федеральных норм».

Нормативы разработаны согласно требованиям Градостроительного кодекса РФ, Федерального закона от 6.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Закона Республики Татарстан от 25.12.2010 № 98-ЗРТ «О градостроительной деятельности в Республике Татарстан», на основании статистических и демографических данных с учетом природно-климатических, социальных, экономических, национальных и территориальных особенностей республики. Понятие «Нормативы градостроительного проектирования местного уровня» относительно новое (вступили в силу 1.01.2015).

Местные нормативы градостроительного проектирования включают в себя:

а) нормативы градостроительного проектирования муниципального района;
б) нормативы градостроительного проектирования поселения;
в) нормативы градостроительного проектирования городского округа.

Для муниципального района эти нормативы устанавливают расчетные показатели минимально допустимого уровня обеспеченности муниципального района объектами местного значения и максимально допустимого уровня их территориальной доступности для населения муниципального района. Согласно части 3 статьи 19 Градостроительного кодекса РФ в число таких объектов входят объекты, относящиеся к следующим областям:

а) электро- и газоснабжение поселений;
б) автомобильные дороги местного значения вне границ населенных пунктов в границах муниципального района;
в) образование;
г) здравоохранение;
д) физическая культура и массовый спорт;
е) обработка, утилизация, обезвреживание, размещение твердых коммунальных отходов;
ж) иные области в связи с решением вопросов местного значения муниципального района.

Для поселения и городского округа нормативы устанавливают расчетные показатели минимально допустимого уровня обеспеченности объектами местного значения и объектами благоустройства территории и максимально допустимого уровня их территориальной доступности. Объектами местного значения поселения и городского округа, в соответствии с пунктом 5 статьи 23 Градостроительного кодекса РФ, являются относящиеся к таким областям, как:

а) электро-, тепло-, газо- и водоснабжение населения, водоотведение;
б) автомобильные дороги местного значения;
в) физическая культура и массовый спорт, образование, здравоохранение, обработка, утилизация, обезвреживание, размещение твердых коммунальных отходов в случае подготовки генерального плана городского округа;
г) иные области в связи с решением вопросов местного значения поселения, городского округа.

Нормативы местного уровня разрабатываются с учетом региональных нормативов градостроительного проектирования и действуют в части, не противоречащей региональным нормативам градостроительного проектирования. При этом, согласно части 2 статьи 29.4 Градостроительного кодекса РФ, предельные значения расчетных показателей минимально допустимого уровня обеспеченности объектами местного значения в местных нормативах не могут быть ниже, чем в региональных. Предельные значения расчетных показателей максимально допустимого уровня территориальной доступности объектов местного значения в местных нормативах также не могут быть выше предельных значений, указанных в региональных нормативах.

В Республике Татарстан на данный момент разработаны местные нормативы градостроительного проектирования только для городского округа Казань (далее – МНГП), утвержденные решением Казанской городской Думы от 14.12.2016 № 8-12. Местные нормативы разработаны в соответствии с Градостроительным кодексом РФ, Федеральным законом от 6.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и другими нормативными правовыми актами РФ в области регулирования градостроительной деятельности, Законом Республики Татарстан от 25.12.2010 № 98-ЗРТ «О градостроительной деятельности», постановлением Исполнительного комитета г. Казани от 14.08.2015 № 3071 «О выполнении научно-исследовательской работы по подготовке Проекта местных нормативов градостроительного проектирования городского округа Казань» с целью конкретизации положений федерального законодательства в области градостроительства, республиканских нормативов градостроительного проектирования применительно к территории муниципального образования города Казани и носят социально ориентированный характер.

МНГП разработаны с учетом социально-демографического состава и плотности населения на территории города Казани, планов и программ комплексного социально-экономического развития муниципального образования и предложений органов местного самоуправления и заинтересованных лиц. Нормативы также учитывают сложившуюся функционально-планировочную структуру муниципального образования города Казани и типологию застройки, основаны на результатах натурного обследования территории, социологического исследования, транспортного моделирования и геоинформационного моделирования типов застройки.

Региональные нормативы градостроительного проектирования могут устанавливать предельные значения – расчетный показатель и минимально допустимые уровни обеспеченности объектами местного значения.

В нормативах градостроительного проектирования могут устанавливаться радиусы обслуживания соответствующими учреждениями. Например, радиус обслуживания детскими дошкольными учреждениями, больницами, поликлиниками и другими подобными социально значимыми объектами.

Региональные нормативы градостроительного проектирования учитывают, что требования по доступности соответствующих объектов инфраструктуры будут отличаться для различных территорий в зависимости от плотности, численности и возраста населения, проживающего в том или ином населенном пункте.

Далее будет приведено несколько примеров того, как в местных нормативах в соответствии с особенностями муниципального образования конкретизируются и дополняются показатели, установленные в региональных нормативах.

1. Нормы расчета размеров земельных участков для дошкольных образовательных организаций (в кв. м на 1 место):

• в РНГП, при вместимости до 100 мест – 40, свыше 100 – 35;
• в МНГП, при вместимости до 100 мест – 44, свыше 100 – 38.

Нормы расчета размеров земельных участков для общеобразовательных организаций (в кв. м на 1 место):

• в РНГП, при вместимости до 400 мест – 50; 400–500 мест – 60; 500–600 мест – 50; 600–800 мест – 40; 800–1100 мест – 33; 1100–1500 мест – 21; 1500–2000 мест – 17;
• в МНГП, при вместимости 500–600 мест – 55; 600–800 мест – 45; 800–1100 мест – 36; 1100–1500 мест – 23; более 1500 мест – 18; более 2000 мест – 16, но не менее 2,5 га.

Анализ приведенных примеров показывает, что местные нормативы конкретизируют и дополняют Республиканские нормативы градостроительного проектирования Республики Татарстан в целях увеличения размера земельного участка для образовательных организаций применительно к территории муниципального образования города Казани.

2. Расчет количества машино-мест для временного и постоянного хранения автотранспорта жителей и посетителей жилого здания: в РНГП расчетное количество машино-мест для хранения автотранспорта зависит от типа жилого дома по уровню комфорта.

Для временного хранения (машино-мест на 1 квартиру):

• 0,75 – для высококомфортного жилого дома; 0,63 – для комфортного; 0,24 – для массового; 0,16 – для социального; 0,25 – для специализированного.

Для постоянного хранения (машино-мест на 100 кв. м общей площади квартир):

• 2,9 – для высококомфортного жилого дома; 2,6 – для комфортного; 1,9 – для массового; 1,4 – для социального; 0,8 – для специализированного.

В МНГП вместимость гостевых стоянок определяется из расчета одно машино-место на 560 м2 общей площади квартир, или 17,8 машино-мест на 10 тыс. м2 общей площади квартир. Для постоянного хранения автотранспорта – 1 машино-место на 66 м2 общей площади квартир, но расчетное количество машино-мест может быть сокращено на 20%, если жилищное строительство ведется в историческом центре города, на реорганизуемой территории или в радиусе 500 м доступности от станций метрополитена.

Если в РНГП расчетное количество машино-мест для хранения автотранспорта зависит от типа жилого дома по уровню комфорта, то при проектировании жилой застройки в Казани расчетное количество машино-мест зависит от общей площади квартир.

3. Радиус доступности сооружений и устройств для хранения легкового автотранспорта жителей:

– в РНГП «Сооружения для хранения легковых автомобилей городского населения следует проектировать в радиусе доступности 250–300 метров от мест жительства автовладельцев, но не более чем 800 метров».
– в МНГП «подземные автостоянки и наземные многоуровневые гаражи-стоянки размещаются в границах проекта планировки территории на расстоянии не более 500 м от проектируемой жилой застройки».

Местные нормативы конкретизируют региональные в части уменьшения радиуса доступности сооружений для хранения легковых автомобилей городского населения от мест жительства автовладельцев.

4. Расчетное количество машино-мест для парковки легковых автомобилей на приобъектных стоянках больниц:

– в РНГП, на 2015 год – 7 машино-мест на 100 коек, на 2025 год – 10 машино-мест на 100 коек;
– в МНГП, 1 машино-место на 5 работающих плюс 1 машино-место на 10 койко-мест;

Расчетное количество машино-мест для парковки легковых автомобилей на приобъектных стоянках поликлиник:

– в РНГП, на 2015 год – 4 машино-места на 100 посещений, на 2025 год – 6 машино-мест на 100 посещений;
– в МНГП, 1машино-место на 5 работающих плюс 1 машино-место на 50 посещений в смену.

При сравнении приведенных примеров можно увидеть, что для определения расчетного количества машино-мест в МНГП введена дополнительная расчетная единица – число работающих, а в РНГП выделен расчетный период.

Таким образом, на данный момент региональные и местные нормативы градостроительного проектирования – это та совокупность стандартов, которой необходимо придерживаться, включая стандарты обеспечения безопасности и благоприятных условий жизнедеятельности человека, при проектировании, строительстве и реконструкции:

• жилых, общественно-деловых, производственных, рекреационных зон, зон инженерной и транспортной инфраструктуры, специального назначения, сельскохозяйственного использования;
• зон размещения объектов историко-культурного наследия, обладающих признаками объектов культурного наследия;
• сети учреждений и предприятий социального обслуживания;
• объектов транспортной и инженерной инфраструктуры.

Местные нормативы разрабатываются с учетом региональных, они развивают и конкретизируют их, но не могут предъявлять меньшие требования к минимально допустимому уровню обеспеченности объектами и большие требования к максимально допустимому уровню территориальной доступности объектов.

Так как в Республике Татарстан местные нормативы разработаны лишь для городского округа Казань, то при проектировании, строительстве и реконструкции для муниципальных районов, поселений и городских округов обязательны к применению положения Республиканских нормативов градостроительного проектирования РТ.

Журнал «Вестник экспертизы Республики Татарстан», № 04/2019 (11), стр. 44